國家發改委辦公廳《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》解讀

　　一、明晰了特色小鎮和特色小城鎮的概念
特色小鎮和特色小城鎮是兩個概念，特色小鎮是非鎮非區的創新創業平臺，特色小城鎮是具有核心競爭力的行政建制鎮的排頭兵和經濟發達鎮的升級版。住房和城鄉建設部公布的兩批小鎮名單是403個小城鎮，不是特色小鎮。國家體育總局公布的96個小鎮名單包括特色小城鎮和特色小鎮兩類，但沒有嚴格區分。此次發改委辦公廳印發的《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》(以下簡稱《通知)，不僅明晰了小鎮建設的基本條件，還在文件后面附帶了四個表格，事實上是對小鎮指標體系的標準化設計，具有較強的定性定量指導意義。
　　《通知》明確了特色小鎮的基本條件，即：立足一定資源稟賦或產業基礎，區別于行政建制鎮和產業園區，利用3平方公里左右國土空間(其中建設用地1平方公里左右)，在差異定位和領域細分中構建小鎮大產業，聚集高端要素和特色產業，兼具特色文化、特色生態和特色建筑等鮮明美麗，打造高效創業圈、宜居生活圈、繁榮商業圈、美麗生態圈，形成產業特而強、功能聚而合、形態小而美、機制新而活的創新創業平臺。
　　《通知》同時明確了特色小城鎮的基本條件，即：立足工業化城鎮化發展階段和發展潛力，打造特色鮮明的產業形態、便捷完善的設施服務、和諧宜居的美麗環境、底蘊深厚的傳統文化、精簡高效的體制改革，實現特色之處產業在鎮域經濟中占主體地位、在國內國際市場占一定份額，擁有一批知名品牌和企業，鎮區常駐人口達到一定規模，帶動鄉村振興能力較強，形成具有核心競爭力的行政建制鎮排頭兵和經濟發達鎮升級版。

　　二、需要重點研讀的三個基本文件
　　關于特色小鎮和特色小城鎮發展的政策文件是小鎮建設的基本綱領和風向標，是推進特色小鎮和特色小城鎮的行動指南。
　　目前，關于特色小鎮和特色小城鎮建設的政策文件及其解讀有很多，在時間不充裕的情況下，可以重點研讀以下三個基本文件，就可以基本掌握特色小鎮和特色小城鎮的大方向。這三個文件分別為：《國家發展改革委關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》(發改規劃〔2016〕2125號)、《國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》(發改規劃〔2017〕2084號)、《國家發展改革委辦公廳關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》(發改辦規劃〔2018〕1041號)。

　　三、申報要盯著發改委
　　特色小鎮和特色小城鎮的申報曾經出現過多個部委、多個部門共同發起到部分部委、部分部門各自為政的情況。從國家發改委辦公廳此次印發的《通知》精神來看，特色小鎮和特色小城鎮的申報工作已經完全由國家發展改革委主導，申報程序是從市、縣發改部門開始逐級上報，省級發改委對特色小鎮和小城鎮要嚴格把關，再上報國家發改委。

　　四、獎補資金空手套走不通了
　　特色小鎮和特色小城鎮之所以能夠掀起一股建設熱潮，其核心原因就是很多投資主體和機構認為可以拿到國家無償獎補資金或高額低息貸款。有鑒于此，《通知》明確指出特色小鎮和特色小城鎮由“命名制”轉向“創建達標制”，特色小鎮和特色小城鎮獎補資金將“由事前補貼轉為事中事后彈性獎補”。這意味著在“命名制”思維導向下“空手套資金”的路子走不通了，等待國家資金到位再啟動的概念性特色小鎮和特色小城鎮建設主體將悄然離場。

　　五、搭建“政銀對接服務平臺”
　　特色小鎮和特色小城鎮的金融對接是小鎮建設者最為關心的話題，尤其是資金從哪里來，重點支持方向是啥，一直比較模糊。《通知》明確指出，要“搭建政銀對接服務平臺”，以后小鎮建設者可以直接和國開行、農發行、光大銀行的省行直接對接了。
　　首先，政府主動搭建政銀對接服務平臺，引導金融機構逐年為符合高質量發展要求的特色小鎮和特色小城鎮在債務風險可控前提下提供長周期低成本融資服務，支持產業發展及基礎設施、公共服務設施、智慧化設施等建設。
　　其次，省級發改委依據投融資信息表中體現的相關指標收集特色小鎮信息，匯總銀送省級開發銀行、農業發展銀行和光大銀行，并會同省行完成盡調小鎮信息報送總行，抄送國家發展改革委。

　　六、即將開始優勝劣汰
　　實事求是地講，大家可能都感覺到近期特色小鎮和特色小城鎮建設“有點涼了”。之所以會出現這種現象，其重要原因就是住房和城鄉建設部已經公布的403個特色小城鎮和國家體育總局公布的96個特色小鎮，并沒有給大家帶來所期望的效果。
　　首先，大家發現一些進入名單的特色小鎮和特色小城鎮并沒有什么特色，甚至是被周邊民眾和投資人都不看好的項目或區域。其次，這些小鎮名單公布后，并沒有得到大家所期望的國家政策性資金注入，也沒有看到這些進入名單的小鎮會受到投資主體和金融部門的格外青睞。第三，社會上關于小鎮建設的負面評價和負面報道越來越多，雖然這個苗頭已經有所控制。
　　為此，《通知》明確指出，建設要由“多而廣”轉向“少而精”，在典型案例申報中規定每個省的數量不多于2個，也就是說典型案例可以是0個，可以沒有，但不能任意多報，按這個申報速度，未來3年的典型案例也很難超過200個，每年大概50個左右，這與原來住房和城鄉建設部在2016年提出3年打造1000個特色小鎮的目標差距較大。
　　尤為重要的是，《通知》明確指出要對“已經公布的96個全國運動休閑特色小鎮、兩批403個特色小城鎮”“持續開展評估督導和優勝劣汰”，并要求“適時公布整改名單，有關情況及時報送國家發展改革委”，“對創建名單意外的小鎮和小城鎮”也要“加強監測”“動態公布警示名單”。這個優勝劣汰機制的建立，不僅是鞏固糾偏成果的需要，也是促進小鎮建設回歸正道，邁向高質量發展的正道。

　　七、強調地方營商環境
　　面對大量投資主體緊盯小鎮獎補資金的現象，《通知》給出了兩方面的回應：一是由“命名制”轉向“達標創建制”，獎補資金由“事前獎補轉為事中事后彈性獎補”，相當于堵住了“空手套白狼”的渠道;二是指出“立足各地區比較優勢，全面優化營商環境，引導企業擴大有效投資，發展特色小鎮投資運營商”，打造宜業宜居宜游的特色小鎮和特色小城鎮，培育供給側小鎮經濟”，意味著對地方政府來講，打造優良的營商環境才是發展的關鍵。
　　尤為重要的是，《通知》指出了地方機制政策的重點選項：“優化供地用地模式，合力安排建設用地指標，依法依規組織配置農業用地和生態用地，鼓勵點狀供地、混合供地和建筑符合利用。合理配套公用設施，切實完善小鎮功能、降低交易成本。推行特色小鎮項目綜合體立項，允許子項目靈活布局。鼓勵商業模式先進、經營業績優異、資產負債率合理的企業牽頭打造特色小鎮，培育特色小鎮投資運營商”。這是自國家推出特色小鎮和特色小城鎮建設以來最為全面、最為落地的政策工具建議，為地方政府和企業在打造小鎮過程的土地問題、責任邊界問題和支持什么樣的小鎮投資主體等問題作了相對詳細的說明。

　　八、更加強調“產業立鎮”
　　產業、人口集聚是特色小鎮和特色小城鎮建設的基礎和目標�！锻ㄖ�》指出，特色小鎮和特色小城鎮建設要“堅持產業立鎮”“以引導特色產業發展為核心”，并將“宜業”放在了“宜居”“宜游”之前，將“經濟發展”放在了“公共服務”“綠色生態”之前。這意味著，小鎮建設必需以產業建設和經濟發展為核心，并兼顧“宜居”“宜游”，并注重為產業發展而提升“公共服務”“綠色生態”，而不是相反。在某種程度上反駁了小鎮建設就是打造旅游休閑目的地、就是打造公共服務綜合體、就是新型產業地產的錯誤說法。

　　九、建立申報長效機制
　　“申報無門”和“申報多門”是特色小鎮和特色小城鎮建設的重要問題之一。但從現在開始，這個問題解決了�！锻ㄖ�》明確，從今年9月開始，各級發改部門逐級申報第一批典型特色小鎮和特色小城鎮，12月底再申報一批，國家開發銀行、農業發展銀行和光大銀行總行將開辟綠色通道，在2019年1月底完成評審和融資服務，落實相關政策性資金，并將批復投放情況報送國家發展改革委。以后，每年12月都會申報一批特色小鎮和特色小城鎮，包括整改名單和新創建名單。

　　十、建設強調高質量發展
　　特色小鎮和特色小城鎮發展將進入高質量發展階段。首先，《通知》明確指出，特色小鎮和特色小城鎮是新型城鎮化和鄉村振興的重要結合點，是促進經濟高質量發展的重要平臺。其次，《通知》認為“概念不清、盲目發展及房地產化苗頭得到一定糾正”，未來小鎮發展的重點是鞏固糾偏成果、有力有序有效推動高質量發展。最后，以規范糾偏、典型引路、服務支撐為重點建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制。